Планирование налоговых поступлений как подсистема налогового администрирования . Налоговое администрирование следует рассматривать как сложную организационную систему, состоящую из совокупности технологически взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем. Состав подсистем налогового администрирования целесообразно установить в соответствии с перечнем общих функций управления, рекомендуемых теориями менеджмента. В современном менеджменте выделяется пять основных функций:
- прогнозирование и планирование;
- организация;
- активизация и стимулирование;
- координация и регулирование;
- учет, анализ и контроль.
Теоретически "прогнозирование и планирование" рассматривается как основа менеджмента и его первый этап, когда вырабатываются цели деятельности и определяются пути их достижения.
Согласно научному подходу общие функции получают специфическое наполнение в зависимости от сферы их реализации, в связи с этим название общих функций применительно к системе налогового администрирования нами конкретизировано, что отражено на рис. 1.
Относительная автономность осуществления функций управления позволяет рассматривать их в виде самостоятельных подсистем.
Доказательством правомерности такого подхода является структура построения налоговых органов. Известно, что в составе подразделений УФНС, ИФНС созданы управления, отделы, соответствующие общим функциям управления.
Следует обратить внимание, что на приведенном рисунке 1 последовательность размещения подсистем, отражающих соответствующую функцию, строго не соответствует теории менеджмента. Однако, на наш взгляд, это оправдано с технологической точки зрения. Прогнозированию и планированию налоговых поступлений предшествуют функции: организация, учет, контроль и анализ, являющиеся обеспечивающими по отношению к процессу планирования. Функции регулирования и мотивации следует рассматривать как вспомогательные по отношению к прогнозированию и планированию.
┌─────────────────────┐ ┌──────────────────┐
│ Организация │ │ Учет │
│ деятельности ├───────┘│налогоплательщиков│
│ налоговых органов ├───────┐/│ и налоговых │
│ и их взаимодействия │ │ поступлений │
│с налогоплательщиками│ │ │
└─────────────────┬─┬─┘ └┬─┬─────────┬─┬───┘
/ │ │ │ │ │ │
┐ ┌ │ │ │ │ │ │
│ │ │ │ │ │ │ │
┘ └ ┘ └ ┘ └ ┘ └
/ / / /
┌────────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌─────────────────────┐
│Мотивация поведения │ │ Прогнозирование │ │Контроль правильности│
│ должностных лиц │ │ и планирование │ │ исчисления │
│ налоговых органов ├──┘│ налоговых │/└──┤ и своевременности │
│и налогоплательщиков├──┐/│ поступлений │┌──┤ уплаты налогов │
│ │ │ в бюджетную систему│ │ и сборов в бюджетную│
│ │ │ │ │ систему │
└────────────────────┘ └────────────────────┘ └───┬─┬───────────────┘
/ / / │ │
┐ ┌ ┐ ┌ ┐ ┌ │ │
│ │ ┘ └ ┘ └ ┘ └
│ │ / / /
┌──┴─┴──────────────┐ ┌───────────────────────┐
│ Регулирование │ │ Анализ налоговых │
│ налоговых │/└───────┤ поступлений налоговой │
│ поступлений, │┌───────┤ отчетности, │
│ реструктуризации │ │социально-экономических│
│ задолженности │ │ показателей │
└───────────────────┘ └───────────────────────┘
Рис. 1. Подсистемы налогового администрирования
Раскроем некоторые особенности специфических подсистем налогового администрирования, проявляющиеся при их взаимодействии с подсистемой "Прогнозирование и планирование налоговых поступлений в бюджетную систему".
Подсистема "Организация деятельности налоговых органов и их взаимодействие с налогоплательщиками" обеспечивает организационное закрепление функции прогнозирования и планирования налоговых поступлений за соответствующими структурами, подразделениями ФНС и других налоговых органов. Содержание данной подсистемы подробно раскрывается в настоящей статье.
Подсистема "Учет налогоплательщиков и налоговых поступлений" создает информационную базу о численности и динамике различных категорий налогоплательщиков: организаций, ПБОЮЛ, физических лиц.
В Российской Федерации ведутся государственные реестры, содержащие соответственно сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иные сведения о юридических лицах, об индивидуальных предпринимателях и соответствующие документы.
Единство и сопоставимость указанных сведений обеспечиваются за счет соблюдения единства принципов, методов и форм ведения государственных реестров.
На основе учета налоговых поступлений формируется отчетность о налоговых поступлениях в разрезе контингента налогов и сборов. Вместе с тем создаются базы данных о налоговых поступлениях и показателях хозяйственно-финансовой деятельности крупнейших и бюджетообразующих налогоплательщиков.
Одной из задач деятельности структур налоговых органов, относящихся к подсистеме "Контроль правильности исчисления и уплаты налогов и сборов в бюджетную систему", является содействие увеличению налоговых поступлений в бюджетную систему. В результате контрольной работы, как правило, происходит доначисление налогов и сборов. В связи с этим необходимо при разработке планов налоговых поступлений прогнозировать и учитывать объемы возможного доначисления налогов и сборов (недоимок) в результате контрольной деятельности. Повышению обоснованности прогнозов доначислений налогов и сборов способствует аналитическая обработка материалов проверок. Кроме того, при обосновании прогнозов налоговых поступлений целесообразно учитывать намечаемые организационные меры, осуществляемые налоговыми органами. Например, в УФНС по г. Москве функционируют специальные "зарплатные комиссии", которые анализируют отчетность налогоплательщиков по ЕСН и НДФЛ, определяют размер возможных доначислений . Деятельность комиссий направлена на преодоление негативного социально-экономического явления - теневой выплаты заработной платы. Поэтому проверки налогоплательщиков, имеющих признаки ухода от налогообложения путем выплаты "серой" зарплаты, остаются одним из приоритетных направлений работы налоговых органов в 2006 - 2007 гг. Объектом контроля являются организации, где уровень заработной платы находится в диапазоне от прожиточного минимума до среднего по виду экономической деятельности.
Подсистема "Анализ налоговых поступлений, налоговой отчетности, социально-экономических показателей" теснейшим образом связана с прогнозированием и планированием налоговых поступлений. С одной стороны, при разработке планов необходимо использовать аналитические материалы, а с другой - анализ фактических налоговых поступлений важен для оценки обоснованности плановых показателей. Данная подсистема характеризуется большим объемом разноплановой деятельности соответствующих структур налоговых органов, что требует подробного освещения.
На процесс прогнозирования и планирования налоговых поступлений оказывают воздействие меры по регулированию налоговых поступлений, реструктуризации задолженности, принимаемые в рамках соответствующей подсистемы налогового администрирования. В частности, осуществляется прямая оценка величины налоговых поступлений, подлежащих перечислению налогоплательщиками в планируемом периоде вследствие наступления сроков. При этом материалы по управлению задолженностью учитываются при обосновании налоговых поступлений по отдельным налогам как на год в целом, так по кварталам и месяцам.
Мотивация поведения должностных лиц налоговых органов и налогоплательщиков в целях повышения уровня обоснованности плановых проектировок осуществляется по различным направлениям:
- совершенствование взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками;
- применение различных инструментов стимулирования специалистов и руководителей структур налоговых органов к повышению профессиональной компетентности, ответственности;
- использование способов воздействия на поведение налогоплательщиков, побуждающих их к полному и своевременному исполнению налоговых обязательств.
По первому направлению УФНС осуществляет деятельность по улучшению качества обслуживания налогоплательщиков, расширению объема предоставляемых услуг, созданию комплексной системы учета налогоплательщиков и мониторинга их деятельности, системы информационно-аналитического обеспечения налоговых проверок, а также популяризации представления налоговых деклараций в электронном виде.
Проводится политика информирования налогоплательщиков о технических достижениях, способных поднять на новый уровень взаимоотношения бухгалтера и налогового инспектора. Постоянно растет число тех, кто подключается к системе сдачи отчетности через Интернет. ФНС России создает для этого необходимый организационно-технологический базис.
По второму направлению эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности специалистов отдела Управления по анализу и планированию налоговых поступлений определяется на основании достижения таких показателей, как: динамика поступлений доходов, администрируемых ФНС России, эффективность налогового администрирования (рост доходов, администрируемых ФНС России, в расчете на работника налоговых органов). Названные показатели учитываются при разработке системы материального поощрения специалистов и руководителей.
Третье направление включает влияние налоговых органов на повышение налоговой культуры налогоплательщиков. УФНС ведут пропагандистскую кампанию, направленную на поощрение исполнения обязанностей налогоплательщика и повышение социальной ответственности бизнес-сообщества, отдельных граждан.
Организация деятельности и содержание функций ФНС России по прогнозированию и планированию налоговых поступлений. Прогнозирование и планирование налоговых поступлений осуществляют все налоговые органы. Однако содержание их деятельности в данной сфере существенно различается. Для реализации данных функций в налоговых органах, как правило, создаются структуры (управления, отделы) по анализу и планированию налоговых поступлений, поскольку эти две функции связаны теснейшим образом.
Приведенные далее основные функции Управления анализа и планирования Федеральной налоговой службы РФ <5> дают достаточно полное представление о содержании деятельности данной структуры. Управление осуществляет комплекс взаимосвязанных функций <6>, которые можно объединить в три основных направления:
- деятельность в области методологии анализа и планирования налоговых поступлений;
- разработка прогнозов и индикативных показателей налоговых поступлений;
- мониторинг налоговых поступлений.
Деятельность в области методологии анализа и планирования налоговых поступлений включает следующие функции:
1) разработка и совершенствование методологии проведения работ по анализу и планированию поступлений администрируемых ФНС России (далее Службой) доходов и обеспечению доходной части бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов в системе ФНС России, а также оказание методологической и практической помощи налоговым органам:
- в проведении анализа, в подготовке и выпуске аналитических материалов, характеризующих поступление администрируемых Службой доходов, состояние налоговой базы, собираемость и задолженность по налогам;
- в проведении работ по разработке прогнозируемых и индикативных показателей по мобилизации администрируемых Службой доходов в консолидированный и федеральный бюджеты, а также в государственные внебюджетные фонды;
2) изучение, обобщение и подготовка предложений о распространении положительного опыта работы управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации;
3) разработка методологического и экспертно-аналитического обеспечения по ведению налоговых паспортов субъектов Российской Федерации, федеральных округов Российской Федерации и Российской Федерации в целом;
4) разработка методологии формирования и ведения Службой программно-аналитических комплексов, содержащих показатели и аналитические таблицы по поступлению налогов, налоговым базам и социально-экономическому развитию по Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и налоговым органам, и их совершенствование с учетом изменения налогового и бюджетного законодательства, форм отчетности и актуальных вопросов налогового администрирования.
Второе направление - разработка прогнозов и индикативных показателей налоговых поступлений предусматривает выполнение следующих функций:
1) осуществление оценки и прогнозирования поступления администрируемых Службой доходов по текущему (отчетному) году в порядке установленной периодичности;
2) осуществление прогнозов поступления налогов и разработка проектов показателей администрируемых Службой доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной год в соответствии с основными показателями социально-экономического развития Российской Федерации;
3) организация представления и согласования в установленном порядке с Министерством финансов Российской Федерации предложений Службы по годовым показателям администрируемых Службой доходов федерального бюджета для их включения в проект закона о федеральном бюджете на очередной год;
4) участие совместно с Министерством финансов Российской Федерации в согласовании разработанных годовых показателей поступлений администрируемых Службой доходов для включения в проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
5) организация представления и согласования в установленном порядке с Министерством финансов Российской Федерации поквартального и помесячного распределения утвержденных законом о федеральном бюджете годовых показателей администрируемых Службой доходов;
6) разработка годовых, поквартальных и помесячных индикативных показателей налоговых поступлений в бюджетную систему.
Мониторинг налоговых поступлений включает осуществление:
1) мониторинга и анализа исполнения доходных частей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
2) оценки и прогнозирования поступления администрируемых Службой доходов по текущему (отчетному) году в порядке установленной периодичности;
3) мониторинга и анализа показателей поступления администрируемых Службой доходов, изменений налоговой базы, собираемости и задолженности по налогам; основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и налоговых органов и подготовки соответствующей аналитической информации (доклады, справки, сообщения) руководству, внутренним и внешним пользователям;
4) мониторинга и анализа показателей поступления администрируемых Службой доходов по видам экономической деятельности в увязке с показателями их развития и подготовки соответствующей аналитической информации.
Организация прогнозирования и планирования налоговых поступлений на региональном уровне. В процессе прогнозирования и планирования налоговых поступлений в бюджетную систему важнейшая роль принадлежит субъектам Российской Федерации. Организация деятельности государственных структур по прогнозированию и планированию налоговых поступлений на региональном уровне обеспечивается путем их взаимодействия, что схематично представлено на рис. 2.
Центральным звеном в процессе планирования налоговых поступлений в бюджетную систему на региональном уровне являются финансовые структуры Правительства субъектов РФ, имеющие разные названия: министерства, департаменты, управления, комитеты финансов.
На первом этапе процесса расчета контингентов налогов Министерство финансов аккумулирует налоговую и статистическую отчетность и аналитические материалы, необходимые для составления плана налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Для этих целей важны сведения о фактической величине налогов, зачисляемых в бюджеты всех уровней, о поступлении налоговых платежей в консолидированный бюджет субъекта РФ, размере недоимки по налогам.
┌───────────────────────────────┐
┌───┤Правительство субъекта РФ │
│ │Утверждение основных │
│ │направлений бюджетной, │<┐
│ │налоговой и инвестиционной │ │
│ │политики │ │
│ └───────────────────────────────┘ │
│ ┌─────────────────────────────────┴┐
┌────────────────────────┐ │ │- проект основных направлений │
│ Управление Федерального│ │ │бюджетной, налоговой │
│казначейства по субъекту│ │ │и инвестиционной политики; │
│ РФ │ │ │- проект финансового │
│Информация о фактических├┐ │ │плана-прогноза на очередной │
│суммах налогов, ││ │ │финансовый год; │
│поступивших в бюджеты ││ │ │- порядок организации межбюджетных│
│всех уровней ││ │ │отношений │
└────────────────────────┘│ │ └──────────────────────────────────┘
│ │/ /│ /│
┌───────────────────────┐ │ ┌───────────────┴─┐ ┌─────────────┴───────────┐
│ УФНС по субъекту РФ │<┴>│ Министерство │ ┌┤ Министерство │
┌>│Сводная отчетность │<──┤ (Департамент, │<─┤│ (Департамент, Комитет) │
│ │о поступлении налоговых│ │Комитет) финансов│ ││ экономики │
│ │платежей в бюджетную │ │ субъекта РФ │ ││Варианты прогнозов │
│ │систему РФ по субъекту │ │Расчет величины │ ││показателей │
│ │РФ. │ │налоговых │ ││социально-экономического │
│ │Аналитические материалы│ │поступлений │ ││развития на очередной │
│ │о поступлении налоговых│ │на очередной │ ││финансовый год │
│ │платежей в бюджетную │ │финансовый год. │ ││и среднесрочную │
│ │систему РФ. │ │Разграничение │ ││перспективу на основе │
│ │Прогноз налоговых │ │налоговых │ ││эконометрических моделей │
│ │поступлений │ │поступлений │ │└─────────────────────────┘
│ │на следующий финансовый│ │по уровням │ │
│ │год │ │бюджетной системы│ │┌─────────────────────────┐
│ └───────────────────────┘ │и государственным│ ││ Комитет государственной │
│ ┌───────────────────────┐ │внебюджетным │ └┤ статистики по субъекту │
│ │ Налоговые инспекции │ │фондам │ │ РФ │
│ │ субъекта РФ │ │ │ │- социально-экономическое│
└─┤Сведения о фактической │ │ │ │положение субъекта РФ; │
│величине налогов, │ │ │ │- динамика капитальных │
│зачисляемых в бюджеты │ │ │ │вложений; │
│всех уровней, размер │ │ │ │- дифференциация │
│недоимок, │ │ │ │заработной платы │
│задолженности. │ │ │ │в отраслях и др. данные │
│Прогноз налоговых │ │ │ │ │
│поступлений │ │ │ │ │
│на следующий финансовый│ │ │ │ │
│год │ │ │ │ │
└───────────────────────┘ └─────────────────┘ └─────────────────────────┘
Рисунок 2. Схема организационного взаимодействия государственных структур субъекта РФ в процессе прогнозирования и планирования налоговых поступлений
Составляются также отчеты о задолженности по налоговым платежам, уплате налоговых санкций и пени, ряд других отчетных и аналитических материалов, необходимых для расчетов прогнозной величины налоговых поступлений.
Процесс расчета может осуществляться параллельно: по субъекту РФ в целом и в разрезе налоговых инспекций субъекта РФ. Данные о предполагаемых суммах налоговых поступлений на следующий планируемый период по ИФНС (района, города) поступают в УФНС на территории субъекта РФ. При этом на основе сложившейся динамики поступления налогов составляют прогноз объема платежей в бюджет от юридических и физических лиц.
Расчеты производятся исходя из объема оценки фактически поступивших сумм, выявленных тенденций, индекса инфляции, предполагаемых изменений налогового законодательства.
Информацию о фактических суммах налогов, поступивших в бюджеты всех уровней, представляет УФНС России и Управление Федерального казначейства по субъекту РФ.
Одновременно Министерство экономики направляет Министерству финансов необходимые для прогнозирования доходов бюджета варианты прогнозных показателей социально-экономического развития субъекта РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу (3 года). При формировании проекта бюджета используются как среднесрочные, так и долгосрочные экономические прогнозы. Среднесрочный прогноз, оценивающий перспективы экономического развития, как правило, на ближайшие 3 года, составляется на основе эконометрических моделей развития экономики государства с учетом предполагаемых изменений в бюджетно-налоговой и денежной политике.
Методика расчета включает основные экономические показатели: индекс цен, уровень процентной ставки рефинансирования ЦБ, уровень безработицы, заработной платы рабочих и служащих, доходов физических и юридических лиц и др.
Долгосрочный прогноз составляется на отдаленную перспективу (свыше 5 лет). В нем, как правило, отражаются не экономические прогнозы как таковые, а цели и задачи государственной бюджетно-налоговой политики в городе.
Комитет государственной статистики по субъекту РФ направляет в Министерство финансов информацию о социально-экономическом положении субъекта РФ, включающую данные о затратах на производство промышленных предприятий региона, динамику капитального строительства, сведения о наличии и использовании основных фондов, дифференциации заработной платы в отраслях экономики региона и другие необходимые показатели.
Министерство финансов совместно с Министерством экономики подготавливает и представляет на рассмотрение Правительства субъекта РФ следующие материалы:
- основные направления бюджетной и налоговой, инвестиционной и инновационной политики города на очередной финансовый год и на предстоящие 3 года;
- проект финансового плана-прогноза консолидированного бюджета субъекта РФ на 3 года;
- порядок организации межбюджетных отношений органов государственной власти субъекта РФ и муниципальных образований. Документом, отражающим основные направления бюджетной, налоговой и инвестиционной политики, концепцию экономической стратегии, цели развития региона, является финансовый план-прогноз;
- после получения от Правительства субъекта РФ согласованного варианта финансового плана-прогноза Министерство финансов субъекта РФ приступает к непосредственному расчету величины налоговых поступлений на очередной финансовый год. Разграничение налоговых поступлений по уровням бюджетной системы осуществляется в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством и статьями закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Особенности организации планирования налоговых поступлений в налоговых инспекциях в условиях системы электронной обработки данных. Процесс разработки планов (прогнозов) налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации всего, и в том числе по основным налогоплательщикам, переводится на электронную обработку данных. На создаваемых автоматизированных рабочих местах (РМ8-2-1) с помощью "Системы ЭОД" предусмотрено проведение анализа и разработки плана (прогноза) налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, включая государственные внебюджетные фонды.
Разработка плана (прогноза) осуществляется на основании показателей налоговой отчетности о базе налогообложения по отдельным видам налогов, о поступлении и задолженности по налогам и сборам, показателей социально-экономического развития территории, полученных от УФНС России по субъекту Российской Федерации, статистических и экономических органов, функционирующих на территории, а также из других внешних источников.
План (прогноз) разрабатывается в целом по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, поступающим в бюджетную систему Российской Федерации с распределением по уровням бюджетов, отдельно:
- в федеральный бюджет;
- в бюджет субъекта Российской Федерации;
- в бюджет муниципального образования;
- в государственные внебюджетные фонды (отдельно по каждому фонду).
Первоначально, на основании динамики показателей налоговой базы и показателей социально-экономического развития территории с учетом изменений, внесенных в законодательство, разрабатывается прогноз поступления налогов и сборов по текущим начислениям.
При этом в ходе разработки плана (прогноза) учитываются особенности отдельных налогов, связанные с порядком, сроками уплаты и видом платежей (авансовый платеж, перерасчет, уплата по результатам фактической финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций за предыдущий период и т.д.), приходящихся на планируемый период.
Полученную прогнозную сумму поступлений налогов и сборов в счет текущих начислений корректируют на коэффициент собираемости, который намечается с определенным ростом к предыдущим периодам и с учетом ранее сложившейся динамики данного коэффициента.
К полученной прогнозной сумме поступления налогов и сборов в счет текущих начислений прибавляются дополнительные поступления, планируемые на предстоящий период. К ним относятся поступления в счет погашения недоимки прошлых периодов, поступления по реструктурированной задолженности, другим отсроченным (рассроченным) ранее платежам, поступления по результатам контрольной работы налоговых органов, поступления штрафов, пеней и т.д.
Разработку плана (прогноза) поступления налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации и государственные внебюджетные фонды необходимо проводить с учетом особенностей, связанных с расчетом и определением налоговой базы отдельных видов налогов.
Разработанный на квартал план (прогноз) распределяется помесячно с учетом сроков уплаты налогов и сборов, установленных налоговым законодательством, и особенностей осуществления финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиками, состоящими на учете в инспекции.
Разработанный план (прогноз) поступления налогов и сборов по уровням бюджетной системы Российской Федерации и государственным внебюджетным фондам всего, и в том числе по отдельным налогам и основным налогоплательщикам, представляется начальнику отдела на визирование, а затем на утверждение руководителю инспекции. Утвержденный руководителем инспекции экземпляр плана (прогноза) в срок до 20 числа месяца, предшествующего периоду составления прогноза, направляется в Управление ФНС России по субъекту Российской Федерации.
Дальнейшее совершенствование организации планирования налоговых поступлений в налоговых органах связано с внедрением в промышленную эксплуатацию программного комплекса "Доход - моделирование" (анализ данных налоговой и социально-экономической статистики, моделирования поступлений налогов и сборов в федеральный и консолидированный бюджет). Работы ведутся в рамках пакета "Разработка методологии прогнозирования налоговой базы и налоговых поступлений" (13/TAMP/IA/QCBS), включающего реализацию следующих функций налоговых органов:
- анализ и систематизация источников данных, необходимых для комплексного решения задач прогнозирования;
- разработка методологических принципов прогнозирования объема и структуры налогооблагаемой базы по основным видам налогов и сборов, администрируемых ФНС;
- разработка методик формирования проектов заданий по мобилизации налогов и сборов, администрируемых ФНС, с учетом результатов прогнозирования налоговой базы и поступления налогов и сборов;
- разработка и тестирование макета программного обеспечения, реализующего предлагаемые (в рамках проекта) методики моделирования.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
